发展草食畜牧业是建设现代畜牧业的重要方面，对于加快农业转方式调结构，构建粮经饲兼顾、农牧业结合、生态循环发展的种养业体系，推进农业供给侧结构性改革，具有重要的战略意义和现实意义。为加快草食畜牧业发展，根据《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《农业部关于促进草食畜牧业加快发展的指导意见》，编制本规划。

　　　一、 发展形势 

　　(一)主要成就

　　草食畜产品是我国城乡居民重要的“菜篮子”产品，牛羊肉更是部分少数民族群众的生活必需品。近年来，在市场拉动和政策引导下，草食畜牧业综合生产能力持续提升，生产方式加快转变，产业发展势头整体向好。

　　一是产品产量持续增长。2015年，全国奶类、牛肉、羊肉、兔肉、鹅肉、羊毛和羊绒产量分别为3870 万吨、700 万吨、441万吨84万吨、140万吨、48万吨和1.92万吨，分别比2010年增加3.3%、7.2%、10.5%、22.2%、10.0%、12.6%和3.9%，草食畜产品市场供应能力逐步增强。草食畜产品提供的优质动物蛋白总量比 2010年增加6.6个百分点，改善了居民膳食营养结构。

　　二是标准化规模养殖稳步推进。 2015年奶牛存栏 100头以上、肉牛出栏50头以上、肉羊出栏100 只以上的规模养殖比重达45.2%、27.5%、36.5%,分别比2010年提高17.2、4.3、13.6 个百分点。国家级草食畜禽标准化示范场数量达到1063家，占畜禽标准化示范场创建总数的27.1%,对推进草食畜禽标准化规模养殖发挥了重要引领作用。

　　三是生产技术水平明显提高。 2015(年全国泌乳牛平均单产达6吨，肉牛和肉羊平均胴体重分别达,140公斤、15公斤，比2010年分别提高了15.4%、0.6%和 1.7% 。 “十二五”期间，夏南牛、云岭牛、高山美利奴羊、察哈尔羊、康大肉兔等系列新品种相继培育成功，全混合日粮饲喂、机械化自动化养殖、苜蓿高产节水节肥生产和优质牧草青贮等技术加快普及，口蹄疫等重大疫病和布病、结核病等人畜共患病得到有效控制。

　　四是产业化水平显著提升。 我国草食畜牧业基本形成了集育种、繁育、屠宰、加工、销售为一体的产业化发展模式，产业链条逐延伸完善。截至2015年，以草食畜牧业为主营业务的农业产业化国家重点龙头企业105家，占畜牧业龙头企业比重为18% 。“龙头企业+基地”、“龙头企业+合作社”、“龙头企业+家庭农(牧)场”等产业化经营模式稳步发展，草畜联营合作社等新型生产经营主体不断涌现。

　　五是饲草料产业体系初步建立。 全国牧草种植面积稳定增加，粮改饲试点步伐加快，优质高产苜蓿示范基地建设成效显著，饲草料收储加工专业化服务组织发展迅速，粮经饲三元种植结构逐步建立。2015年，全国种草保留面积,3.3亿亩，比,2010年增加3.4%，干草年产1.7亿吨;优质苜蓿种植面积300万亩，比2010年增加5倍，产量,180万吨;草产品加工企业达532 家，,2010年新增324家,商品草产量770万吨;秸秆饲料化利用量达2.2 亿吨，占秸秆资源总量的24.7%。

　　(二)发展环境

　　随着经济发展进入新常态，消费需求呈现个性化和多样化趋势，创新驱动成为发展新引擎，绿色生产成为主导方向。这些新变化、新趋势对草食畜牧业的转型升级和可持续发展提出了新的要求，草食畜牧业正处于由规模速度型粗放增长转向质量效益型集约发展的新阶段，产业发展环境呈现出许多新的特点。

　　一是产品消费市场需求较旺，但供给侧结构亟待优化。随着我国城乡居民生活水平的不断提高和城镇化步伐的加快，草食畜产品市场逐步扩大，消费量显著增加，逐步由少数民族消费为主转向全民性消费、由区域性消费转向全国性消费、由季节性消费转向常年性消费、由传统单一消费方式转向多渠道多元化消费。“十二五”期间，牛羊肉和牛奶消费量年均分别递增1.3 和 2.9 个百分点，未来消费需求仍呈增长态势。 但从供给侧看，草食畜产品有效供给不足，供需存在一定缺口;对国产奶类产品消费信心不足，制约了国内奶牛养殖业发展;产品结构不尽合理，高品质牛羊肉比重不高，同质化严重，不能满足差异化消费需求。

　　二是发展空间潜力较大，但环境约束日益趋紧。我国天然草原、人工种草和农作物秸秆等饲草料资源丰富，据测算，目前可利用资源至少可满足5000万吨牛奶、800万吨牛肉和500万吨羊肉的生产需求，为草食畜牧业发展提供了广阔的发展空间。 随着草原生态加快恢复，种植业结构优化调整和粮改饲试点继续扩大，饲草年产量将会进一步提高，草食畜牧业发展的饲草料基础日益夯实。但草食畜禽养殖方式仍然落后，区域布局不合理，种养结合不紧密，粪便综合利用率不足一半，局部地区环境污染问题突出，环境保护压力较大。

　　三是产业整体素质不断提升，但竞争力依然不强。近年来，随着我国与澳大利亚、新西兰等主要畜产品出口国自贸协定的签署

　　和落实，国外低成本，高品质的乳制品和牛羊肉进口量逐年加大，刺激我国牛羊等草食畜禽产业素质加快提升，众多小规模养殖户加快退出，规模养殖企业兼并重组势头强劲，标准化规模养殖程度稳步提高。尤其是奶牛养殖业发展进入历史最好时期，生鲜乳质量安全水平、生产机械化智能化程度均达到世界前列，奶业D20联盟企业引领奶业行业加快转型发展。 但在养殖生产成本和生产效率上，我国草食畜牧业与发达国家还存在一定差距。 与发达国家相比，我国泌乳牛年单产水平要低2-3吨，肉牛和肉羊屠宰胴体重分别低约100公斤和10公斤，牛奶、牛肉、羊肉生产成本均高于国际平均水平一倍以上，严重影响了我国草食畜产品的竞争力。

　　四是产业扶持措施持续发力，但政策综合配套性仍需进一步强化。国家相继出台了牛羊良种补贴、基础母牛扩群增量补贴、南方现代草食畜牧业发展、牛羊大县奖励、奶牛政策性保险等扶持政策，持续加大牛羊标准化规模养殖场建设、良种工程、秸秆养畜等工程项目投资力度，推动了草食畜牧业发展方式加快转变。2015年中央一号文件明确提出“加快发展草牧业，支持青贮玉米和苜蓿等饲草料种植，开展粮改饲和种养结合模式试点，促进粮食、经济作物、饲草料三元种植结构协调发展”，2016年中央一号文件进一步提出“优化畜禽养殖结构，发展草食畜牧业”，为“十三五”草食畜牧业发展夯实了政策基础。 但从全局看，现有扶持政策在系统性、针对性、协调性方面尚显不够，特别是金融保险、进出口调控等政策亟需强化。

　　二、指导思想基本原则与发展目标 

　　(一)指导思想

　　牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，全面贯彻落实党中央、国务院加快农业“转方式、调结构”和推进农业供给侧结构性改革的决策部署，以奶牛、肉牛、肉羊为重点，兼顾其他特色草食畜种，坚持种养结合和草畜配套，进一步优化产业结构和区域布局，加快草食畜禽种业与牧草种业创新发展，大力推进标准化规模养殖，强化政策扶持和科技支撑，推动粮经饲统筹、种养加一体、一二三产业融合发展，不断提高草食畜牧业综合生产能力和市场竞争力，全面建设现代草食畜牧业。

　　(二)基本原则

　　---坚持科学布局，分区施策。统筹考虑资源、环境、市场等因素，科学规划各区域产业空间布局、主导品种和发展重点，因地制宜探索适应不同区域的可持续发展模式，分区分类施策，切实提高草食畜牧业发展水平。

　　---坚持农牧结合，循环发展。合理引导种植业结构调整，大力发展青贮玉米、苜蓿等优质饲草料，加快构建粮经饲统筹的产业结构。突出以养带种，推进种养结合、草畜配套，形成植物生产、动物转化、微生物还原的生态循环系统。

　　---坚持机制创新，融合发展。推进草食畜牧业产业链和价值链同步建设，完善利益联结机制，建立合作互助、风险共担、利益共赢的长效发展机制。鼓励引入新技术、新业态和新模式，用现代理念引领产业发展，用现代技术改造传统产业，促进草食畜牧业“接二连三”融合发展。

　　---坚持国内挖潜，进口调剂。加快草食畜牧业供给侧结构性改革，降成本，提效率，提升国内草食畜牧业生产能力和质量安全监管水平，增强产业国际竞争力，确保草食畜产品市场有效供给。充分利用“两种资源”和“两个市场”，调剂国内余缺，满足多元化市场需求。

　　(三)发展目标

　　到2020年，主要草食畜产品产能和质量水平稳定增长，市场供应基本保障;生产技术水平稳步提高，标准化规模养殖加快推进，生产效率、非粮饲料资源利用率和科技支撑能力进一步提升，初步构建现代草食畜牧业的生产体系、经营体系、产业体系。

　　三、区域布局 

　　(一)总体布局

　　按照“依托产业基础、立足发展趋势、统筹资源环境、衔接相关规划”的布局原则，“十三五”草食畜牧业总体布局的基本思路是：优化发展传统农区和农牧交错区，适度发展北方牧区，保护发展青藏高原牧区，积极发展南方草山草坡地区。

　　传统农区农作物资源丰富，种养业结合发展基础好。 要按照“以畜定草”的原则，优化调整农业结构，逐步建立粮经饲三元种植业结构，大力推进“种养结合、农牧循环”的发展模式。积极培育龙头企业、合作社、养殖大户、家庭农(牧)场等新型经营主体，着力提升畜牧业标准化、规模化、组织化和信息化水平。重点推广标准化养殖综合配套、优质饲草种植与加工、青贮饲料生产、糟渣类饲料贮藏利用、全混合日粮饲喂、精细化分群饲养、规模化集中育肥、废弃物综合处理与资源化利用等技术模式。

　　农牧交错区饲草料资源丰富，又具备一定放牧条件。 要推进粮草兼顾型农业结构调整，挖掘饲草料生产潜力，积极探索“牧繁农育”和“户繁企育”的养殖模式，发挥各经营主体在人力、资本、饲草等方面的优势，实现牧区与农区协调发展，种植户、养殖户与企业多方共赢，重点推广天然草原改良、人工草地建植、优质饲草青贮、全混合日粮饲喂、精细化分群饲养、标准化养殖等技术模式。

　　北方牧区草场资源丰富，产业基础较好。 要围绕“提质、增效、绿色、可持续”的基本方针，引导牧民流转整合草场、牲畜等生产要素，发展家庭农(牧)场，采用“轮牧+补饲”的养殖模式，走规模化养殖、标准化生产、品牌化经营的产业化发展道路、重点推广天然草原补播、粗饲料加工利用、牧区饲草青贮、划区轮牧、标准化养殖、幼畜早期培育等技术模式。

　　青藏高原牧区地理位置特殊，生态保护任务艰巨。要以保护草原生态环境为前提，以科学合理利用草地资源为基础，走生态畜牧业的发展道路，通过培育合作社、家庭农(牧)场等多种经营主体，突出棚圈等基础设施建设，优化配置草场、饲草料地、牲畜等基本生产要素，适度发展高原生态特色畜牧业，重点推广牛羊本品种选育、精料补饲、犊牛全哺乳、藏羊和牦牛育肥、青贮饲料和优质牧草种植等技术模式。

　　南方草山草坡地区天然草地和农闲田开发潜力大，可利用青绿饲草资源丰富。 要大力推广粮经饲三元结构种植和标准化规模养殖，推行“公司+合作社”、“公司+家庭农(牧)场”的产业化经营模式，因地制宜发展地方优质山羊、肉牛、水牛和兔等产业。要重点推广天然草山草坡改良、混播牧草地建植、高效人工种草、闲田种草和草田轮作、南方饲草青贮、南方地区舍饲育肥等技术模式。

　　(二)产业布局

　　1.奶牛。 巩固发展东北及内蒙古和华北产区，稳步提高西部产区，积极开辟南方产区，稳定大城市周边产区。重点推进品种改良和生产性能测定，提升荷斯坦牛单产水平，因地制宜发展乳肉兼用牛;强化规模养殖场疫病净化;加快发展全株青贮玉米及优质苜蓿高效生产，推进种养结合与农牧循环;引导奶业企业与奶农建立紧密的利益联结机制，引导乳品企业投资奶源基地建设，加快奶业一体化发展。

　　2.肉牛。巩固发展中原产区，稳步提高东北产区，优化发展西部产区，积极发展南方产区。加快推进肉牛品种改良，大力发展标准化规模养殖，强化产品质量安全监管，提高产品品质和养殖效益，充分开发利用草原地区、丘陵山区和南方草山草坡资源，稳步提高基础母牛存栏量，着力保障肉牛基础生产能力，做大做强肉牛屠宰加工龙头企业，提升肉品冷链物流配送能力，实现产加销对接，提高牛肉供应保障能力和质量安全水平。

　　3.肉羊。巩固发展中原产区和中东部农牧交错区，优化发展西部产区，积极发展南方产区，保护发展北方牧区。积极推进标准化规模养殖，不断提升肉羊养殖良种化水平，提升肉羊个体生产能力，大力发展舍饲半舍饲养殖方式，加强棚圈等饲养设施建设，做大做强肉羊屠宰加工龙头企业，提升肉品冷链物流配送能力，实现产加销对接，提高羊肉供应保障能力和质量安全水平。

　　4.特色畜禽。坚持市场导向，因地制宜发展兔、鹅、绒毛用羊、马、驴等特色草食畜产品，满足肉用、毛用、药用、骑乘等多用途特色需求，积极推进优势区域产业发展，支持贫困片区依托特色产业精准扶贫脱困。

　　5.饲草料产业。饲草料产业坚持“以养定种”的原则，以全株青贮玉米、优质苜蓿、羊草等为重点，因地制宜推进优质饲草料生产，加快发展商品草。按照优质苜蓿产业带、东北羊草产区、南方饲草产区、“镰刀弯”和黄淮海产区、天然草原牧区等区域，分区施策，优化产业布局科学发展。

　　　四、重点任务 

　　(一)扎实推进良种繁育体系建设

　　深入实施遗传改良计划，大力支持奶牛、肉牛、肉羊以及其他特色草食畜禽国家核心育种场建设，完善生产性能测定配套设施设备配置，规范开展生产性能测定工作，督促育种企业提高场内测定的质量，提高国产优秀种公畜数量和质量;加强种畜禽遗传评估中心基础设施建设，提高遗传评估的准确性和及时性。加快主要草食畜禽育种进程，奶牛要加大全基因组选择和优质胚胎引进推广力度，建设全国奶牛育种大数据平台和遗传评估中心，强化育种监督管理服务;肉牛要选择群体规模大、育种基础好的现有杂交群体开展杂交育种，培育一批专门化肉牛新品种，提高育成品种和引进品种的生产性能;肉羊要开展地方品种选育，提高肉用生产性能和种群供种能力，培育繁殖性能高、生长发育快的专门化肉羊新品种。加快推进联合育种，支持和鼓励以企业为主导，联合高校、科研机构等成立不同的草食畜禽联合育种组织，支持建设区域性联合育种站&搭建遗传交流的平台。

　　(二)大力发展标准化规模养殖

　　扩大肉牛、肉羊标准化规模养殖项目实施范围，支持适度规模养殖场改造升级，推动牛羊由散养向适度规模养殖转变。加大对适度规模奶牛标准化规模养殖场改造升级，大力推广智能化、信息化管理、促进小区向牧场转变。加快粪便收集环节工艺研究与设备研发，提高规模养殖场粪污处理利用基础设施设备配备率，鼓励企业完善粪便污水综合处理利用技术，发展差异化生态工程处理模式。以集中屠宰、品牌经营、冷链流通、冷鲜上市为主攻方向，推进牛羊标准化屠宰，优化牛羊肉产品结构，加快推进肉品分类分级，扩大冷鲜肉和分割肉市场份额。鼓励和支持企业收购、自建养殖场，延伸产业链，带动合作社、专业大户、家庭农(牧)场等经营主体，推进“龙头企业+合作社”或“龙头企业+家庭农(牧)场”的经营模式，为农牧民提供贷款担保和资助农牧民参加养殖保险，完善企业与农户的利益联结机制。

　　(三)着力夯实饲草料生产基础

　　推进草种保育扩繁推广一体化发展，加强野生牧草种质资源的收集保存，培育适应性强的优良牧草新品种，组织开展牧草新品种区域试验，完善牧草新品种评价测试体系。加强牧草种子繁育基地建设，不断提升牧草良种覆盖率和自育草种市场占有率。推进人工饲草料种植，支持青贮玉米、苜蓿、燕麦、黑麦草、甜高粱等优质饲草料种植，推广农闲田种草和草田轮作，推进研制适应不同区域特点和不同生产规模的饲草生产加工机械。推进天然草原保护建设，促进退化草原植被恢复，加强病虫鼠害的预测预报和防控能力建设，开展“黑土滩”和毒害草地治理。推动饲草料资源多样化开发，加强对糟渣、饼粕等农产品加工副产品的饲料化处理和利用，积极开发利用菜饼粕和单细胞蛋白等非常规饲料资源，开展农作物秸秆高效利用示范，推广应用青贮、黄贮和微贮等处理技术。鼓励地方搭建区域性草食畜牧业社会化服务综合平台，加快培育多种形式的生产性服务组织，跨区域提供饲草料专业化生产加工配送服务。

　　(四)全面强化质量安全监管与疫病防控

　　加强质量安全全过程控制，强化技术检测手段，加大监督执法的力度。加强执法监管与标准化生产联动，从源头上进一步强化草食畜禽产品质量安全保障。以“瘦肉精”等违禁物质为重点，加强监督巡查、投入品监管、产品检疫检测等机制建设，全面推行“两随机、一公开”监管制度，完善质量安全责任追溯体系。加快推进牛羊种畜禽场主要垂直传播疫病监测净化，从源头控制动物疫病风险，支持引导具备条件的规模养殖场完善生物安全措施，建立无特定病原场(群)。严格落实强制扑杀与无害化处理措施，按照市场行情合理适时评估和调整补助标准。

　　(五)加快促进新型业态健康发展

　　引导扶持新型经营主体，加快草食畜牧业生产经营服务端新型业态发展，鼓励发展病死草食畜禽处理、废弃物回收再利用、智慧物流等新型业态。结合美丽乡村建设、扶贫开发等项目，鼓励发展草食畜禽产品精深加工业，打造特色鲜明的休闲农业和乡村旅游产品，培育一批草食畜牧业发展新型业态。鼓励互联网企业建立草食畜禽养殖服务平台，推动“互联网+”与草食畜牧业生产经营主体深度融合，构建多元的产品流通网络，加强产加销衔接。利用互联网技术，应用物联网装备技术对生产经营过程进行精细化信息化管理，强化上下游追溯体系对接和信息互通共享，不断扩大追溯体系覆盖面，实现草食畜禽产品“从牧场到餐桌”全过程可追溯。

　　五、保障措施 

　　(一)完善政策支撑体系

　　积极利用财政资金做好草食畜牧业良种繁育、基础母畜扩群、动物防疫及标准化规模养殖等工作，补贴对象向主产区、新型经营主体倾斜。继续实施振兴奶业苜蓿发展行动，加大南方地区草山草坡开发利用力度，保障优质饲草料供应。实施新一轮草原生态保护补助奖励政策，加强草原生态保护。继续实施牛羊调出大县奖励政策，开展草牧业发展试验试点、粮改饲试点、南方现代草地畜牧业发展试点，建立和完善草食畜产品储备制度。

　　(二)推进基础设施建设

　　加强畜禽良种工程建设，支持畜禽新品种创新和良种繁育基地，对具有基础性、公益性的畜禽种质资源库(场)、品种性能测定站等项目予以支持，提高良种化程度和草食畜牧业整体效益。深入推进标准化规模养殖场建设，加快推进畜禽养殖标准化示范创建，促进生产方式转变，增强草食畜牧业综合生产能力。 启动草食畜牧业绿色发展示范县创建活动，整县推进畜禽废弃物无害化处理和综合利用，实施草食畜禽粪便资源化利用试点，推广高效实用草食畜禽粪便综合利用模式，强化典型示范引导，推动养殖粪便综合利用产业化发展。

　　(三)强化金融保险支持

　　深入推进财政资金撬动金融资本支持草食畜牧业规模化养殖试点，探索采用信贷担保、贴息、补助等方式，引导金融资本支持草食畜牧业发展。拓展融资渠道，鼓励银行、保险公司等金融机构，增加对草食畜牧业的信贷支持，推动解决规模养殖场户和屠宰企业贷款难题。创新金融产品和服务方式，完善农户小额信贷和联保贷款等制度，加大对龙头企业、合作社、家庭农(牧)场等新型经营主体的支持力度。继续实施奶牛政策性保险，探索建立肉牛肉羊保险制度，逐步扩大政策性保险覆盖范围，提高风险保障水平。

　　(四)加强科技支撑与服务

　　集聚现代农业产业技术体系、科研院所和创新型企业力量，加强良种繁育、标准化规模养殖、重大动物疫病防控、人工草地建植、草地综合治理、优质饲草料种植与加工等核心技术与设施装备的联合攻关和研发，突破关键领域的技术瓶颈，全面提升产业竞争力。加强基层畜牧草原技术推广体系建设，开展技能服务型人才培训，提升基层技术推广骨干的服务能力，提高基层推广机构和人员的能力素质。完善激励机制，鼓励科研教学人员深入生产一线从事技术推广服务，促进科技成果转化;积极发挥龙头企业和农民合作社的辐射带动示范效应，推广先进适用技术。加强生产经营型农村实用人才培训，提高龙头企业、农民合作社、家庭农(牧)场等新型经营主体的生产技术水平;结合新型职业农民培育工作，加大对农牧民的培训，提高广大农牧户的饲养管理技术水平。

　　(五)健全产业监测预警体系

　　鼓励企业及其他社会组织，共同推进以决策信息、市场信息、科技教育信息等为重点的信息服务体系建设。构建生产和市场监测体系，建立健全科学数据采集系统，完善国内产品生产成本收益监测、国内与国际市场信息监测、市场风险预警和信息发布制度，编制全国草食畜产品和草产品价格与质量指数，定期发布价格、质量和交易等市场信息，科学引导消费，确保经营主体合理安排生产。加强信息队伍建设，重视信息网络人才培养和利用。 加快建立完善牧草和兔、鹅等草食畜禽的市场信息服务体系建设。 推进“互联网+”与经营实体结合，加强与良种繁育、饲草料供给、动物卫生监督、兽药生产经营、活畜交易、屠宰加工和产品销售等环节的深度融合，将大数据、云存储等运用到草食畜牧业全产业链条风险追溯监管工作中，提高信息传递的及时性、准确性，增强行政决策的科学性、合理性。

　　(六)统筹利用国际国内两个市场两种资源

　　深入开展草食畜产品国际市场调研分析，鼓励和支持科研机构开展草食畜禽品种资源、良种繁育、疫病诊断、饲料、畜产品加工与质量安全等领域的国际间科学研究与技术交流。在确保质量安全并满足国内检疫规定的前提下，加强进口草食畜产品分类指导，做好产品进出口调控工作，有效调剂国内市场供应，满足消费需求。加强草食畜产品进口监测预警，制定草食畜产品国际贸易调控策略和预案，推动建立草食畜产品进口贸易损害补偿制度，维护国内生产者利益。加强对草食畜牧业走出去的引导，推动企业间投资合作，积极为企业搭建合作平台，支持并推动国内企业与国外企业建立直接稳定的贸易关系。支持企业到境外建设饲草料基地、牛羊肉生产加工基地和奶源基地，推动与周边重点国家合作建设无规定疫病区。鼓励和支持企业加强草食畜禽养殖、动物疫苗与兽药研发生产、饲料生产、畜产品加工与贸易等领域的投资合作，鼓励企业在重点区域建设科技示范园。